Отрешение от должности в субъектах зарубежных государств

  • Отрешение от должности

Институт отрешения от должности в субъектах зарубежных федеративных государств / Статья Богомолова Н.С. //Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых. Сборник статей. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011, ч. 1.

В российской юридической науке институт отрешения от должности (импичмент) традиционно рассматривается только применительно к федеральному уровню. При изучении опыта зарубежных стран также затрагивается лишь высший уровень государственной власти. Вместе с тем, в ряде зарубежных федеративных государств институт импичмента (и его разновидности) закреплен и на уровне субъектов федерации, где он выступает как важное средство обеспечения конституционно-правовой ответственности должностных лиц. К сожалению, на сегодняшний день исследования в этой области практически отсутствуют.

Исторически импичмент возник в Англии приблизительно в XIV веке как право британского парламента судить и отрешать от должности тех судей и министров Короны, которые, по мнению законодателей, нарушали законы королевства. Сам монарх обладал иммунитетом и не являлся субъектом импичмента. Само слово «impeachment» первоначально значило «недоверие».[1]

Что касается основных деталей процедуры импичмента, то они мало изменились с тех времен: чиновник отрешается от должности бикамеральным парламентом, где функции обвинения осуществляет нижняя палата, а рассматривает дело по существу и выносит решение (квалифицированным большинством голосов) верхняя палата.

Соединенные Штаты Америки, по сути, унаследовали данный политико-правовой институт из права Англии. При этом сначала институт импичмента появился в конституциях первых штатов, а потом был закреплен в Конституции США 1787 года. Согласно разделу 4 ст.II Конституции США, Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при осуждении в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках[2].

Однако, в отличие, от Англии, в США импичмент не только распространился на главу государства – Президента США, но также был существенно видоизменен[3].

При этом если ни один из трех случаев возбуждения процедуры импичмента в отношении Президента США (Джонсон, Никсон, Клинтон) за всю историю так и не завершился отрешением, в отношении высших должностных лиц штатов эта процедура применялась гораздо чаще и более успешно. Всего в отношении губернаторов штатов импичмент применялся 16 раз (из них в отношении двух губернаторов – дважды), в результате реально были отрешены 8 губернаторов. Последний случай импичмента губернатора имел место в штате Иллинойс в 2009 году, в результате чего губернатор Род Благоевич был отрешен от должности[4].

Кроме того, ряд губернаторов были вынуждены уйти в отставку под угрозой импичмента, например, губернатор Мэриленда Мэрвин Мандел в 1977 г., губернатор Алабамы Гай Хант в 1993 г., губернатор Арканзаса Джим Гай Такер в 1996 г., губернатор Аризоны Дж.Ф. Саймингтон в 1997 г.

Что касается остальных должностных лиц на уровне штатов, то 13 должностных лиц исполнительной власти штатов привлекались к импичменту. Среди них были лейтенант-губернаторы, казначеи, атторнеи, секретари штата и аудиторы.  Помимо этого, 36 судей подверглись импичменту или его угрозе[5].

Вместе с тем, несмотря на то, что англо-саксонская модель отрешения от должности (импичмент), получила широкое распространение во всем мире, она не является единственной. В других развитых федеративных государствах, например, ФРГ и Австрии, институт отрешения от должности на уровне субъектов федерации, хоть и имеет некоторое сходство с импичментом, все же отличается существенными особенностями.

Разновидностью импичмента, например, является институт привлечения должностных лиц субъектов федерации к ответственности за нарушение конституции и законов в ФРГ.

В большинстве земель ФРГ существуют положения,  предусматривающие преследование высших должностных лиц за нарушение конституции[6]. Десять из 16 федеральных земель (за исключением Берлина, Бранденбурга, Мекленбурга-Передней Померании, Саксонии-Ангальт, Шлезвиг-Гольштейна и Тюрингии) предусматривают такую процедуру. В Баден-Вюртемберге, Баварии, Нижней Саксонии и Сааре она устанавливается в отношении депутатов представительных органов. В Бремене, Гамбурге, Гессене и Рейнланд-Пфальце конституционные суды рассматривают дела по обвинению, отрешению или ответственности судей[7]. Особенностью Гамбурга является возможность выдвижения обвинения, в том числе против членов счетной палаты.

Законодательством земель предусматриваются следующие основания для возбуждения обвинения против должностных лиц:

– умышленное (или по грубой неосторожности) нарушение конституции (Бавария, Баден-Вюртемберг, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Саар);

–  корыстное злоупотребление своим положением (Нижняя Саксония).

Сходство немецкой модели отрешения от должности с импичментом состоит в том, что возбуждается эта процедура законодательным органом – применительно к ФРГ ландтагом. Для возбуждения такой процедуры необходима инициатива, поддержанная, как правило, одной третью депутатов ландтага. После этого, вопрос ставится на голосование и требует согласия квалифицированного большинства присутствующих депутатов ландтага. В случае, если ландтаг проголосует в поддержку обвинения, его председатель составляет обвинительное заключение и направляет его в месячный срок в конституционный суд земли. В обвинительном заключении должно быть указано, в чем обвиняется соответствующее должностное лицо, приведены доказательства, а также положения конституции, которые были нарушены, и то, что процедура возбуждения обвинения полностью соблюдена.

В отличие от процедуры импичмента, рассматривает дело по существу и выносит решение не вторая палата парламента, а конституционный суд земли.  Это придает всей процедуре отрешения от должности больший правовой характер, нежели в США.

Конституционный суд устанавливает своим решением, виновен ли обвиняемый в умышленном нарушении конституции или какого-либо другого земельного закона. В случае установления вины суд может также лишить обвиняемого его должности с момента провозглашения решения[8].

Весьма схожа с немецкой конструкцией и модель привлечения к конституционно-правовой ответственности в Австрии. Конституция Австрии 1920 года довольно подробно регламентирует вопросы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц федерального уровня и уровня субъектов федерации. При этом ведущую роль в качестве органа власти, который привлекает к КПО выполняет так же, как в Германии, Конституционный суд. Однако в отличие от Германии, в Австрии – это федеральный Конституционный суд, а не суд земли.

Согласно статье 142 Конституции Австрии, Конституционный суд Австрии рассматривает дела в связи с обвинениями, которые влекут предусмотренную Конституцией ответственность верховных органов Федерации и земель за допущенные ими в ходе их официальной деятельности виновные правонарушения[9].

При этом обвинение может быть возбуждено в отношении: Федерального президента; членов Федерального правительства и органов, приравненных к ним; австрийского представителя в Совете; членов правительства земли и органов, приравненных к ним; губернатора земли, его заместителя или члена правительства земли;  органов столицы Федерации Вены; президента или исполняющего обязанности президента школьного совета земли[10].

Основания КПО указанных должностных лиц, сводятся к трем деликтам:

–  нарушение Конституции;

–   нарушение закона;

– неисполнение законных требований федерации

Возбуждают дела по данной процедуре следующие органы: в отношении Президента и Федерального правительства – Федеральное Собрание и Национальный совет Австрии соответственно; против членов правительства земель дела возбуждаются ландтагами этих земель (для принятия решения необходимо присутствие не менее половины членов Ландтага), в отношении всех остальных случаев и должностных лиц дела возбуждаются Федеральным правительством.

В случае, если Конституционный суд выносит решение об осуждении, то этим решением лицо отстраняется от должности, а при особо отягчающих обстоятельствах также лишается политических прав; при малозначительности правонарушений в некоторых случаях Конституционный суд может ограничиться констатацией правонарушения.

В России на уровне субъектов федерации подобный институт практически отсутствует. Единственное должностное лицо, которое можно отрешить от должности – это высшее должностное лицо субъекта РФ. При этом сама процедура отрешения далека от совершенства и вызывает множество вопросов. Остальных же должностных лиц субъекта федерации за нарушение Конституции и закона, если деяние не подпадает под уголовное или административное законодательство, отрешить от должности в принципе невозможно, что на наш взгляд, является существенным пробелом правового регулирования и требует совершенствования законодательства.

         В этих целях, на наш взгляд, следует больше ориентироваться на модель КПО Австрии и ФРГ (нежели США), где подобные дела рассматривают конституционные суды (либо земель, либо федерации). При этом в российскую модель целесообразно было бы включить и прокуратуру как участника процесса, поскольку основное количество нарушений Конституции и законов в деятельности должностных лиц субъектов федерации выявляется именно органами прокуратуры Российской Федерации.

[1] Домрин А.Н. Конституционная процедура импичмента в США // Журнал российского права. 2004. N 7. С.31-33.

[2] Конституция США. Конституции зарубежных государств: учебное пособие. М: Волтерс Клувер, 2007. С.360.

[3] Прим.: в Англии парламент, по сути, привлекал чиновника к уголовной ответственности, в США же дело об импичменте заканчивается только отстранением от должности, что в дальнейшем не препятствует уголовному преследованию по этим же фактам.

[4] Импичмент – исключительная мера контроля за исполнительной властью. [Электронный ресурс] — Официальный сайт государственного департамента США – Интернет-сайт «America.gov». URL: http://www.america.gov/st/usgrussian/2009/February/20090202141828hmnietsua0.2592279.htm

[5] Impeachment of state officials. [Электронный ресурс] – Официальный сайт законодательного собрания штата Коннектикут URL: http://www.cga.ct.gov/2004/rpt/2004-R-0184.htm.

[6] Кровельщикова В.В. Конституционные суды Германии. Дисс…к.ю.н. – Томск, 2004. С.114-119.

[7] Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. №5. С.120.

[8] Кровельщикова В.В. Конституционные суды Германии. Дисс…к.ю.н. – Томск, 2004. С.114-119.

[9] Федеральный конституционный закон Австрийской республики от 10.11.1920 // Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985. С.102.

[10] Там же, С.102 – 103.

2016-04-28T19:18:07+06:00

Оставить комментарий

*