Отрешение от должности высшего должностного лица как мера конституционно-правовой ответственности (тезисы)

  • Отрешение от должности

Богомолов Н.С. Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ как мера конституционно-правовой ответственности // Статья в сборнике «Правовая реформа в России».

Правовая реформа в России. Материалы всероссийской ежегодной научной конференции молодых ученых и студентов. Екатеринбург, УрГЮА, 2010. ч. 1.

За неполные 5 лет действия поправок в Федеральный закон от 06.10.1999 №184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон), касающихся нового порядка назначения на должность и освобождения от должности высших должностных лиц субъектов РФ, 3 губернатора[1]  – Амурской области, Корякского автономного округа, Ненецкого автономного округа отрешены от должности Президентом РФ в связи с утратой его доверия и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Возникает вопрос, чем, в сущности, является отрешение от должности губернатора: мерой его конституционной ответственности, или мерой политической ответственности?

На первый взгляд ответ кажется очевидным: конечно это мера конституционной ответственности. Однако, при более внимательном изучении видно, что многие элементы данной меры досрочного прекращения полномочий носят весьма «туманный» и субъективный характер, что скорее свойственно мерам политической ответственности.

Следует отметить, что конституционная ответственность по своему характеру всегда является политической,  однако далеко не всякая мера политической ответственности может быть одновременно и мерой конституционной ответственности.

В отличие от «чистой» политической ответственности, основания и процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности должны быть четко закреплены в нормах права – источниках конституционного права.

Основанием наступления конституционно-правовой ответственности принято считать конституционный деликт, в качестве основания наступления политической ответственности – политическую целесообразность (или нецелесообразность) деятельности того или иного лица или организации[2].

Вместе с тем, определенные вопросы у исследователей вызывают такие основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ как «утрата доверия Президента РФ» и «ненадлежащее исполнение обязанностей». Не вполне ясно, самостоятельные ли это основания ответственности, или же это одно основание[3].

Если считать, что «утрата доверия Президента РФ» является самостоятельным основанием ответственности, к чему склоняется большинство исследователей, а также правоприменительная практика[4], то оно носит весьма субъективный  характер. Как замечает М.С. Басиев, потерять доверие Президента можно, в том числе, и исключительно по политическим соображениям, например, за не выражение преданности, лояльности Президенту, правящей политической партии и т.п.[5]

Учитывая это, вряд ли можно говорить об «утрате доверия Президента РФ» как об отдельном составе конституционного правонарушения (деликта). Соответственно, возникают сомнения в том, будет ли являться в данном случае отрешение от должности мерой конституционно-правовой ответственности.

Что касается «ненадлежащего выполнения своих обязанностей», то это основание также оставляет простор для политического усмотрения, хотя, в отличие от «утраты доверия Президента РФ», оно более формализовано. В соответствии со ст.26.3.2 Закона, Президентом РФ утверждается перечень показателей для оценки эффективности исполнительной власти субъекта РФ. Такой перечень утвержден Указом Президента РФ от 28.06.2007 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[6].

Логично предположить, что в случае, если данные  показатели в регионе будут не удовлетворительными, то это может быть основанием для привлечения к конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

Вместе с тем, оценка деятельности лишь по формальным показателям вызывает сомнения в ее объективности. Возникает вопрос, какие из этих показателей являются более важными, а какие – менее. Кроме того, некоторые показатели в перечне напрямую не зависят от деятельности властей, а являются следствием влияния многих факторов (например, объем валового регионального продукта).

Однако имеется и ряд признаков, убедительно свидетельствующих о том, что отрешение от должности губернатора является мерой конституционно-правовой ответственности. Так, отличительный признак любой юридической ответственности – государственное принуждение. Соответственно, реализация конституционно-правовой ответственности всегда обеспечивается государственным принуждением. В этом, например, состоит главное отличие отрешения от должности от отставки губернатора (пп. «в» п.1 ст.19 Закона). Отрешение от должности является мерой принудительной, отставка – добровольной. Хотя, представляется, что в некоторых случаях отставка используется как мера политической ответственности губернаторов.

Еще одним таким критерием являются последствия для нарушителя. Конституционно-правовая ответственность всегда является негативной, осуждающей реакцией государства на действия правонарушителя и содержит в себе элемент наказания (кары). Примером является Указ Президента РФ об отрешении Логинова В.А. от должности губернатора Корякского А.О.[7]

Наконец, реализуется конституционная ответственность, в отличие от политической, всегда путем определенной, установленной законом процессуальной формы. Применительно к отрешению от должности, процессуальная форма включает в себя следующие элементы:

– компетентные органы или инстанции привлечения к ответственности (представительный орган субъекта РФ, Президент РФ),

–    процедура привлечения (определена ст.19 Закона),

–    права и обязанности сторон (так, например, губернатор в силу п.6 ст.29.1 Закона вправе обжаловать в Верховный суд РФ указ Президента РФ об отрешении его от должности).

Таким образом, можно прийти к выводу, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ все-таки является по своей сути мерой конституционно-правовой ответственности, однако многие моменты реализации данной меры вызывают вопросы как теоретического, так и практического характера и требуют пристального научного изучения и дальнейшего совершенствования законодательства

* Аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ (Москва)

[1] Прим.: Здесь и далее понятие «высшее должностное лицо субъекта РФ» для краткости называется «губернатором», хотя другие наименования данной должности также имеются в виду.

[2]  Кравец И.А. Российский конституционализм: Проблемы становления и развития. – СПб.:   Юридический центр Пресс, 2004. С. 404.

[3]Федулова Л.В. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов РФ//автореферат дисс. кюн. – М, 2007. С. 23

[4] Указ Президента РФ от 21.07.2006 №744 «О Баринове»// ИПС «Консультант Плюс».

[5] Басиев М.С. К вопросу о концепции конституционно-правовой ответственности// Право и политика. 2006. №9. С.19-29

[6] Указ Президента РФ от 28.06.2007 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»// ИПС Консультант Плюс.

[7] Указ Президента РФ от 09.03.2005 №272 «О Логинове»// ИПС «Консультант Плюс».

 

2016-04-28T19:19:42+06:00

Оставить комментарий

*