Богомолов Н.С. Некоторые проблемы оценки эффективности деятельности государственных органов на примере органов прокуратуры РФ // Экономика и общество: рациональность и ответственность: сборник научных трудов. Омск. Омгту. 2015
Общепризнанного понятия эффективности государственного управления на сегодняшний день не существует. Согласно Экономическому словарю, эффективность – это достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов[7, C. 546]. Схожее определение эффективности предлагает и Большая советская энциклопедия[1].
Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р[4], одной из основных целей данной реформы было повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Наиболее важным для оценки эффективности управления, представляется внедрение в ходе административной реформы 2006-2010 годов результативных принципов управления. Основным критерием оценки здесь являются статистические показатели деятельности государственных органов, соотношение достигнутых результатов запланированным.
Однако если такой подход может быть применен к большинству органов исполнительной власти, то в ряде сфер государственной деятельности его применение довольно сомнительно. Так, с трудом поддается планированию и оценке правоохранительная деятельность. К примеру, как измерить уровень законности в стране и уровень преступности, учитывая такое явление как латентность? Что брать в качестве целевых показателей, с которыми будет производиться сравнение и оценка эффективности? Возникает также и проблема формализации оценки, поверхностного их анализа и отсутствия объективной проверки достижения тех или иных показателей, по которым оценивается эффективность правоохранительных органов.
Говоря о проблеме формализма при оценке эффективности, следует вспомнить слова главного государственного обвинителя от СССР на Нюрнбергском процессе, ставшего впоследствии Генеральным прокурором СССР, Р.А. Руденко. Будучи прокурором Украинской ССР, на Всесоюзном совещании руководителей органов прокуратуры, которое состоялась в апреле 1948 г., Руденко Р.А. осудил практику ориентирования оценки работы по надзору за законностью только на количественные показатели. Согласно докладу Р.А. Руденко, в органах прокуратуры еще имеются серьезные недостатки. Погоня за большими количественными показателями вредит качеству работы. Много районных и областных прокуроров сосредоточилось только на количественных показателях. Прокуроры распыляются в работе. Не видят наиглавнейшего, в результате чего качество работы на многих участках является неудовлетворительным. В погоне за высокими количественными показателями иногда не брезгуют таким антигосударственным методом, как очковтирательство, принесение ненужных протестов и представлений для того, чтобы создать видимость кипучей деятельности и высоких количественных показателей [2, С. 12 – 13].
Несмотря на то, что свою речь Р.А. Руденко произнес в далеком 1948 году, она и сегодня не утратила своей актуальности. Оценка эффективности работы органов прокуратуры и других правоохранительных органов, по-прежнему осуществляется в основном по количественным (статистическим) показателям (неофициально такая система оценки называется “палочная система”).
Ни для кого из работников прокуратуры не секрет, что об эффективности их работы руководство судит, в первую очередь, по количеству выявленных нарушений законов и мер прокурорского реагирования (принесенных протестов, представлений, предостережений, исковых заявлений и т.д.) по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (так называемый “АППГ”). При этом основной принцип оценки эффективности – постоянное повышение показателей работы. Однако уже здесь кроется одно из существенных логических противоречий: если задачей органов прокуратуры является надзор за законностью, то постоянное увеличение количества нарушений законов, выявляемых органами прокуратуры, может свидетельствовать как о повышении эффективности деятельности прокуратуры, так и наоборот – о том, что меры, принимаемые прокуратурой не достигают целей укрепления законности. Второй вывод особенно напрашивается, если принять во внимание, что нарушения зачастую выявляются одни и те же, повторяющиеся из года в год.
Второй аргумент против системы оценки по статистическим показателям состоит в том, что нельзя оценивать эффективность работы прокуроров только по количеству мер реагирования без анализа их фактического содержания и достигнутого реального эффекта. Например, один прокурор предъявил в суд 100 однотипных исковых заявлений о взыскании задолженности по заработной плате, а другой – одно предостережение, в результате которого удалось предотвратить задержку заработной платы. Исходя из существующего сегодня подхода в большинстве прокуратур, эффективней работает тот прокурор, который предъявил 100 исковых заявлений. Второму прокурору скорей всего укажут на недопустимое снижение показателей надзора за соблюдением трудовых прав граждан.
Третий критический аргумент против данной системы состоит в том, что принцип “недопустимости снижения показателей” приводит к их постоянному росту из года в год. В итоге, получается, что каждый год возрастает нагрузка на каждого работника прокуратуры, что должно приводить либо к постоянному увеличению штатов органов прокуратуры[5], либо к работе сотрудников в режиме постоянного “цейтнота”, что называется “на износ”.
Еще одно обстоятельство, которое является следствием формальной оценки эффективности по статистическим показателям, это то, о чем говорил выше Р.А. Руденко, – “очковтирательство”, различные приписки и фальсификации работников прокуратуры в борьбе за повышение показателей. К примеру, в некоторых прокуратурах районов Омской области ответы на акты прокурорского реагирования делают сами работники прокуратуры (когда, например, ответ не поступил в срок или когда ответ не удовлетворительный, либо когда отсутствуют лица, привлеченные к дисциплинарной ответственности по представлению прокурора). Также работники прокуратуры зачастую неофициально договариваются с поднадзорными органами и организациями о внесении им актов прокурорского реагирования (например, просят сначала директора предприятия задержать зарплату на пару дней, предъявляют в суд иски, после чего директор выплачивает зарплату работникам и тем самым, как бы добровольно удовлетворяются требования прокурора). Не редки факты, когда работники прокуратуры в погоне за своими показателями выполняют работу своих поднадзорных организаций. Так, долгое время прокуроры писали иски по налогам и сборам о взыскании недоимок с организаций, выполняя работу налоговых органов (впоследствии Генеральная прокуратура, правда, запретила такую практику).
Существенные недостатки системы оценки работы органов прокуратуры неоднократно отмечались как прокурорскими работниками, так и исследователями[6]. Однако, к сожалению, серьезные исследования проблемы оценки эффективности прокурорского надзора, до настоящего времени не проводились.
В целях выявления актуальности вышеуказанной проблемы, нами был проведен опрос работников прокуратуры Российской Федерации, в котором приняло участие 62 респондента из разных регионов России. На вопрос «считаете ли вы, что прокуратура работает сегодня эффективно?», положительно ответили 13% респондентов (8 человек), отрицательно – 87% (54 человека) [3].
Таким образом, очевидно, что уже давно назрела необходимость в изменении существующей системы оценки эффективности прокуратуры, а стало быть, необходимо проведение серьезных научных исследований в данном направлении.
Список использованной литературы:
Большая советская энциклопедия: В 30 т. – М.: «Советская энциклопедия», 1969-1978. Интернет-сайт «Яндекс. Словари». [Электронный ресурс]. URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/БСЭ/Эффективный/
Доклад прокурора УССР Руденко Р.А. // Секретно. Стенограмма республиканского совещания прокуроров районов, городов и округов Украинской ССР. Киев, 24 – 25 июня 1949 г.
Закон. Форум прокуроров и следователей. Интернет-сайт. [Электронный ресурс]. URL: http://law.vl.ru/forum/viewtopic.php?f=15&t=12064
Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах» // «Собрание законодательства РФ», 14.11.2005, № 46, ст. 4720.
Прим. авт.: с 2008 по 2014 год численность сотрудников прокуратуры увеличилась почти на 6 000 человек, однако увеличение штатов не совсем согласуется с общей концепцией сокращения государственного аппарата в Российской Федерации.
См. напр.: Мыцыков А.Я. Как оценивать деятельность прокуратуры? //Законность. 2007. № 9; Литвиненко С.И. Делать не что, а как: системный подход к деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга //Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2012. № 2.
Оставить комментарий