Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория

Богомолов Никита Сергеевич // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. №17. С.68-74

 

Вопрос о сущности конституционно-правовой ответственности (далее – КПО), несмотря на растущее количество исследований в этой сфере, остается пока не вполне ясным. Лишь совсем недавно появились первые целостные концепции КПО[1]. Между тем в периодической литературе и в диссертационных исследованиях постоянно ведутся дискуссии вокруг этой темы[2].  При этом, на наш взгляд, парадигма исследований КПО зачастую содержит в себе ошибочную методологическую установку, которая может привести к практической бесполезности и даже «вредности» многих концепций.

Дело в том, что по большей части сегодняшние дискуссии о сущности КПО являются неким «отраслевым» продолжением теоретических споров о природе юридической ответственности, которые велись еще в советской правовой науке. Поэтому позиции современных исследователей конституционно-правовой ответственности различаются (как правило) в зависимости от того, на какие теории юридической ответственности они опираются. При этом основные подходы к понятию юридической ответственности мало изменились с 70-х годов прошлого века.

Чтобы не быть голословными, приведем определения наиболее известных исследователей КПО и сравним их с общепризнанными теориями юридической ответственности.

Так, например, В.А. Виноградов определяет конституционно-правовую ответственность как «закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия»[3].

Схожий подход предлагают Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская[4]: «это предусмотренная государственно-правовыми нормами и реализуемая в системе государственно-правовых отношений необходимость отвечать за своё юридически значимое поведение»[5].

Н.М. Колосова определяет конституционную ответственность как «принудительное применение законодательно закрепленных конституционных санкций к субъектам конституционно-правовых отношений в случае невыполнения (ненадлежащего исполнения) своих конституционных обязанностей (полномочий) или за злоупотребление конституционными правами (полномочиями)»[6].

В первых двух определениях угадывается влияние теоретических концепций юридической ответственности как обязанности, первоначально разработанной в трудах видных советских ученых С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, В.А. Тархова[7].

Из определения конституционной ответственности Н.М. Колосовой можно предположить, что автор придерживается концепции юридической ответственности О.Э. Лейста[8], согласно которой, правовая ответственность – это реализация санкции в случае правонарушения.

Помимо этого довольно популярным в общей теории права является взгляд на юридическую ответственность как на правоотношение[9]. Поэтому среди современных исследователей конституционно-правовой ответственности также найдутся ее сторонники. Например, А.А. Кондрашев определяет конституционную ответственность как правовую связь (состояние), которая возникает вследствие правонарушения, воплощается в установлении требования подвергнуться государственному или общественному осуждению и реализуется в применении государственно-принудительных средств в виде неблагоприятных последствий либо в восстановлении нарушенных прав[10].

Таким образом, несмотря на множество различных подходов и определений КПО, в основе у них всегда можно увидеть ту или иную общетеоретическую конструкцию, пусть иногда и в весьма преобразованном виде[11].

Как и приведенные нами авторы-конституционалисты, мы исходим из того, что КПО является отраслевым видом юридической ответственности, а потому не только  допустимо, но и необходимо использовать достижения общей теории права для уяснения сущности этого явления. Однако именно в теоретических основах правовой ответственности зачастую допускается ошибка, которая в сегодняшних концепциях КПО весьма заметна, делая их мало применимыми на практике.

Такой ошибкой мы считаем излишне широкий подход к понятию «юридическая ответственность». Речь идет о случаях, когда исследователи начинают смешивать значение слова «ответственность» в его бытовом смысле и понятие ответственности в юриспруденции, или когда рассматривают правовую ответственность как часть социальной ответственности, распространяя на нее все те же свойства и закономерности.

Ни у кого не вызывает сомнений, что само понятие «ответственность» полисемантично. Можно говорить о «личной ответственности», «социальной ответственности», «ответственности власти», «ответственной власти», «ответственном человеке», «ответственном отношении», «свободе и ответственности» и т.д. Поэтому феномен ответственности находится в центре внимания не только юриспруденции, но и ряда других общественных наук, таких как социология, политология, философия, этика.

При этом в этике, например, сущность ответственности может быть, в осуждении нарушителя, в его обязанности «дать отчет» обществу, в осознании своей вины, возможно даже в наказании виновного. С точки зрения политологии, сущность ответственности  может быть в выполнении политических обещаний, с одной стороны (позитивный аспект), с другой – в нецелесообразности или неспособности деятельности того или иного субъекта политических отношений, а также в различных способах лишения или отстранения его от власти (негативный аспект).

Однако по верному замечанию Р.О. Халфиной, в юриспруденции «ответственность» – это специальный термин, не имеющий ничего общего с его общеупотребительным пониманием[12].

Сущность юридической ответственности нельзя связывать с философским (этическим) или политическим пониманием ответственности. Исследовать юридическую ответственность можно только опираясь на теорию права и специальную юридическую методологию. Иначе говоря, выходить за пределы права, чтобы познать сущность юридической ответственности – методологическая ошибка[13].

Именно это и происходит достаточно часто при исследовании юридической ответственности, в том числе и в отраслевых юридических науках, в частности в конституционном праве.

По нашему мнению[14], сущность юридической ответственности заключается в ее формально-юридической характеристике как «меры государственного принуждения за совершенное правонарушение».

С учетом основных, общепризнанных, ее свойств, юридическую ответственность можно определить как применение специальными органами к правонарушителю предусмотренной санкцией правовой нормы меры государственного принуждения, осуществляемое посредством строгой процессуальной формы и лишь при наличии материально-правового основания (состава правонарушения).

Такое, можно сказать, классическое (формально-юридическое) понимание правовой ответственности весьма важно для исследования КПО, поскольку позволяет концентрировать внимание на совершенно конкретных проблемах, не порождая при этом множества псевдонаучных конструкций. В конечном счете такое понимание способствует наиболее быстрому совершенствованию законодательства и практики.

Наглядной иллюстрацией искажения сущности правовой ответственности вследствие выхода за пределы ее формально- юридического понимания служат теории разделения ответственности на позитивную и негативную, признание возможности наступления «безвиновной ответственности», а также отнесение к юридической  ответственности тех мер, которые ими не являются (например, роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ, выражение недоверия Правительству, отмена незаконных нормативно-правовых актов, признание поведения незаконным, введение режимов чрезвычайного и военного положения).

Все это в полной мере касается конституционно-правовой ответственности.

Типичным примером является концепция разделения конституционно-правовой ответственности на позитивную и негативную ответственность. Практически каждый исследователь КПО, так или иначе, касается данной проблемы. Некоторые авторы именно в этом разделении, двойственной природе и видят особенность, сущность конституционно-правовой ответственности, начиная свое исследование именно с этого. На наш взгляд, это совершенно не верно.

Мы, безусловно, поддерживаем тех авторов, которые не выделяют «позитивный» аспект конституционной и вообще юридической ответственности.  Это такие советские ученые, как С.Н. Братусь, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин, Р.О. Халфина, Л.С. Явич, а также постсоветские – Н.М. Колосова, О.Е. Кутафин.

Стоит отметить и тот факт, что те ученые, которые выделяют «позитивный» вид ответственности[15], в итоге исследуют только «ретроспективную» ответственность, отмечая её особую практическую значимость.

Сама трактовка «позитивной» ответственности как осознания своего долга, добросовестного отношения к своим обязанностям, обязанности дать отчет в своих действиях, подотчетности одного органа другому и т.п., свидетельствуют о понимании ее скорее как этической, нежели правовой категории.

Именно поэтому, нельзя использовать категорию «позитивной» ответственности в юриспруденции. На наш взгляд, абсолютно справедливым является высказывание академика О.Е. Кутафина по поводу «позитивной ответственности»: «следует отказаться от понятия «позитивной ответственности», так как его использование приводит к размыванию предназначения ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения»[16].

Другое проявление «широкого» понимания правовой ответственности в конституционно-правовой науке – это признание возможности «безвиновной ответственности» в конституционном праве.

По нашему мнению, подрывать или ставить под сомнение принцип вины ни в коем случае нельзя, поскольку это фундаментальный принцип всякой юридической ответственности. По этому поводу Конституционный суд РФ четко и недвусмысленно выразился в своем постановлении от 15.07.1999 №11-П: «Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично — правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам»[17]. Еще точней эта же мысль отражена в постановлении от 25.01.2001 №1-П: «Наличие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно»[18].

И, наконец, следствием «широкого» подхода являются случаи, когда при формальном отсутствии состава правонарушения (деликта) сугубо политические (или организационно-правовые) меры относятся к числу мер конституционно-правовой ответственности. В качестве примеров такого подхода можно привести достаточно часто упоминаемые в литературе в числе конституционно-правовых санкций (мер КПО) роспуск Государственной Думы РФ и отставку Правительства РФ. Относя эти меры к конституционно-правовым санкциям, ученые говорят о том, что в силу специфики конституционно-правовой ответственности, либо в силу специфики конституционно-правовых норм[19], ответственность может наступать и при отсутствии каких-либо правонарушений, а также вины соответствующих субъектов.

Нельзя согласиться с Н.М. Колосовой в том, что конституционно-правовым деликтом в случае роспуска Государственной Думы может быть то, что Государственная Дума «вступила на путь конфликта с исполнительной властью»[20]. Определенно, назвать  троекратное отклонение кандидатуры Председателя Правительства РФ «конституционным деликтом» или, иными словами, правонарушением, довольно сложно. Это нормальный политический и конституционный процесс, поскольку сама возможность такого отказа предусмотрена Конституцией РФ. Уместно вспомнить постановление Конституционного Суда РФ по делу «О толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции РФ» от 11.11.1999 №15-П, согласно которому роспуск Государственной Думы РФ трактуется как средство предотвращения и разрешения политических конфликтов[21]. Именно так это и следует воспринимать[22]. В противном случае, законодательная власть оказывается в неком подчиненном положении относительно власти исполнительной.

Сложнее дело обстоит со случаем отставки Правительства или роспуска Государственной Думы в связи с выражением ей недоверия Правительству РФ. В принципе эта процедура напоминает «выдвижение обвинения», то есть похожа на процедуру привлечения к ответственности. Президент РФ в этой ситуации выступает в роли некоего «арбитра»,  «судебной инстанции», который либо соглашается с этим «обвинением» и тогда применяет «наказание» – отставку Правительства РФ, либо не соглашается, и тогда ответственность для Правительства не наступает. В свою очередь дважды необоснованное «обвинение» можно трактовать как деликт (правонарушение) со стороны Государственной Думы РФ, и тогда мерой ответственности будет её роспуск Президентом РФ.

Вместе с тем, проблема состоит в том, что ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство, ни судебная практика не указывают конкретных оснований для выражения недоверия Правительству РФ. Это может быть как правонарушение (или ряд правонарушений), либо неудачные результаты политики в целом или в какой-то одной области, так и просто конфликт парламента и исполнительной власти (борьба за власть).

Из такой ситуации логически возможен выход, предложенный Н.М. Колосовой:  в одних случаях это может быть мера КПО, в других – мера политической ответственности, в зависимости от того, что лежит в основе – деликт или политические обстоятельства[23].

Однако и в этом случае остаются вопросы: а что, если деликт (правонарушение) в действиях Правительства есть, а Президент не отправляет его в отставку?

Представляется, что вся эта процедура, в том виде, в котором она  сконструирована в Конституции РФ, не похожа на процесс привлечения к правовой ответственности: отсутствует нормативно определенное материально-правовое основание (конкретный деликт), нет никаких гарантий против необоснованного привлечения к ответственности, нет прав на защиту и оспаривание вынесенного решения. Да и процесса доказывания вины Правительства или Государственной Думы не предусмотрено. Все это дает основания утверждать, что даже при наличии в действиях Правительства правонарушения, определяющим моментом все равно останется политическое решение (политические мотивы).

Поэтому в случае с отставкой Правительства РФ (и тем более – добровольной отставкой, что Н.М. Колосова также считает мерой конституционно-правовой ответственности[24]), имеет место не юридическая, а политическая ответственность[25]. Ведь помимо случаев с выражением недоверия Государственной Думой, или отказа в доверии, Правительство может быть отправлено в отставку Президентом РФ по собственной инициативе. И здесь мотивы принятия такого решения не имеют юридического значения. По сути, отставка Правительства – это такое же средство предотвращения политических конфликтов, как и роспуск Государственной Думы. Не случайно эти меры взаимосвязаны, и Президенту РФ, в соответствии с ч.3 и 4 ст.117 Конституции РФ, приходится выбирать между отставкой Правительства РФ и роспуском Государственной Думы РФ.

Существенно отличается от этих случаев модель ответственности высших органов государственной власти на уровне субъектов федерации. Например, совершенно по-другому сформулированы основания роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Так, в силу ч.2 ст.9 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ[26] (далее – Закон), высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ в случае принятия данным органом НПА, противоречащих федеральному законодательству, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Здесь, в отличие от оснований роспуска Государственной Думы РФ, четко сформулирован конституционный деликт (установленный судом факт принятия незаконных правовых актов и длительное игнорирование этого судебного решения законодательным органом субъекта РФ) и обозначена процедура реализации ответственности, с включением суда как независимого органа, оценивающего только законность актов. В данном случае нет сомнений, что это конституционно-правовая ответственность именно как вид юридической ответственности.

Другой пример: это основания ответственности высшего должностного лица субъекта РФ. Например, согласно п. «ж» ч.1 ст.19 Закона, полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае вступления в отношении его в законную силу приговора суда. В данном случае ответственность по приговору суда будет являться уголовно-правовой, а досрочное прекращение полномочий – конституционно-правовой. Основанием ответственности будет являться установленный судом факт совершения преступления высшим должностным лицом субъекта РФ.

Можно и далее продолжать разграничивать меры конституционно-правовой ответственности и схожие меры, закрепленные конституционно-правовыми нормами, однако это предмет для отдельного исследования. В данной статье мы лишь попытались показать критерий, по которому следует их различать. И этим критерием является формально-юридический подход к понятию конституционной ответственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что конституционно-правовая ответственность должна исследоваться как формально-юридическая категория, иначе она станет слишком противоречивой, разнородной, что приведет к проблемам  её нормативного регулирования и практической реализации.

В соответствии с данной позицией можно определить конституционно-правовую ответственность как применение одними субъектами конституционно-правовых отношений к другим субъектам этих отношений предусмотренной санкцией правовой нормы меры государственного принуждения, осуществляемое посредством определенной процессуальной формы и лишь при наличии фактического (правонарушение) и нормативно закрепленного (состава правонарушения)  основания.

 

Библиографический список:

  1. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Под ред. С.А. Авакьяна. – М., 2001.

  2. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2 т. – М.: Юристъ, 2007. Т.1.

  3. Белкин А.А., Бурмистров А.С. Конституционная ответственность: доктринальные проблемы // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» под ред. С.А. Авакьяна. – М., 2001.

  4. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

  5. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность: (очерк теории). М., 2001.

  6. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование. Дисс…д.ю.н. – М., 2005.

  7. Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003. С.10.

  8. Гороховцев О.В. Конституционная ответственность в Российской Федерации. Дисс…к.ю.н. – М., 2008.

  9. Жогин О.В. Конституционная ответственность как объект теоретико-правового исследования. Дисс…к.ю.н. – Пенза, 2008.

  10. Завьялов Д.Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности. Дисс…к.ю.н. – Волгоград, 2002.

  11. Колосова Н.М. К вопросу о конституционных санкциях // Журнал российского права. 2009. №3.

  12. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

  13. Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура. Дисс…д.ю.н. – М., 2006.

  14. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. № 2.

  15. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.

  16. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

  17. Марченко М.Н.  Проблемы теории государства и права. М. 2005.

  18. Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М. 1974.

[1] Напр.: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование. Дисс…д.ю.н. – М., 2005; Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура. Дисс…д.ю.н. – М., 2006.

[2] См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. Под ред. С.А. Авакьяна. – М., 2001. С. 9-32; Белкин А.А., Бурмистров А.С. Конституционная ответственность: доктринальные проблемы// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» под ред. С.А. Авакьяна. – М., 2001. С. 99; Гороховцев О.В. Конституционная ответственность в Российской Федерации. Дисс…к.ю.н. – М., 2008; Жогин О.В. Конституционная ответственность как объект теоретико-правового исследования. Дисс…к.ю.н. – Пенза, 2008; Завьялов Д.Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности. Дисс…к.ю.н. – Волгоград, 2002.

[3] Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003. С.10.

[4] Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С.49.

[5] Прим.: не касаясь пока концептуальных достоинств или недостатков этих подходов, отметим, что на наш взгляд данные определения не совсем удачны, поскольку в них содержится некий «логический круг» или тавтология. В обоих случаях ответственность определяется как «обязанность…отвечать» или как «необходимость…отвечать».

[6] Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура. Дисс…д.ю.н. – М., 2006. С.50.

[7] Прим.: в позициях данных ученых в свою очередь также были определенные расхождения. Напр., С.С. Алексеев понимает юридическую ответственность как обязанность претерпевания правонарушителем мер государственно-принудительного воздействия; С.Н. Братусь – как принудительно реализуемую обязанность; В.А. Тархов – как обязанность дать отчет в своих действиях.

[8] Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

[9] Прим.: эта позиция развита  в трудах советских ученых И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшина.

[10] Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации// Журнал российского права. 2000. № 2. С. 27.

[11] Прим.: всего, как известно, существует 5 основных теорий юридической ответственности – понимание ее как обязанности, как правоотношения, как меры государственного принуждения, как реализации санкции, и как различных негативных последствий для правонарушителя, то есть наказания, кары.

[12] Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М. 1974. С.316-317.

[13] Прим.: по этому вопросу см., например, М.Н. Марченко, цит.: «При теоретическом исследовании проблем юридической ответственности попытки выйти за пределы права, а то и вообще уйти от права как предмета исследования, подменить ту часть права, которая определяет основания и порядок осуществления ответственности чем-то другим, посторонним праву, не могут дать положительного результата» // Марченко М.Н.  Проблемы теории государства и права. М. 2005. С.631.

[14] Прим.: мы разделяем трактовку ответственности как меры государственного принуждения. В общей теории права этот подход первоначально разрабатывался такими учеными, как О.С. Иофе, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич и др. Именно этот подход мы считаем наиболее адекватно отражающим сущность юридической ответственности, ее отличие от других видов социальной ответственности, например, политической и моральной. Это особенно важно в рамках нашего исследования, поскольку конституционно-правовую ответственность из всех видов отраслевой ответственности наиболее сложно разграничить с политической и моральной ответственностью.

[15] Напр., С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, которая, кстати, потом пересмотрела свою точку зрения по этому вопросу, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, Б.Л. Назаров.

[16] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С.400.

[17] Постановление Конституционного суда РФ 15.07.1999 №11-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 26.07.1999. №30. Ст.3988.

[18] Постановление Конституционного суда РФ от 25.01.2001 №1-П// Собрание законодательства Российской Федерации. 12.02.2001. №7. Ст.700.

[19] Напр., усеченного состава, когда в нормах конституционного права может быть только санкция без диспозиции и гипотезы и т.п.

[20] Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С.127.

[21] Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 №15-П// Собрание законодательства РФ. 22.11.1999. N 47. Ст. 5787.

[22] Прим.: не будем вступать в дискуссию о том, насколько вообще это справедливая норма и как она вписывается в систему «сдержек и противовесов» концепции разделения властей.

[23] Колосова Н.М. К вопросу о конституционных санкциях//Журнал российского права. 2009. №3. С.12-18.

[24] Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С.126.

[25]  По нашему мнению, для того, чтобы отставка Правительства стала мерой юридической ответственности (или мерой КПО), в Конституции необходимо в числе оснований отставки указать «совершение правонарушения». А поскольку этого не сделано, то и говорить об этом, как о мере конституционно-правовой ответственности нельзя. Поэтому отставка Правительства может быть охарактеризована как «политическая ответственность, сопровождаемая конституционно-правовой нормой» (выражение С.А. Авакьяна, см.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2 т. – М.: Юристъ, 2007. Т.1. С. 92).

[26] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005.

2016-04-30T18:47:37+06:00

Оставить комментарий

*